Цивилизация
Принятие на референдуме новой киргизской конституции, устанавливающей в стране режим парламентской республики, вызвало поток скептических комментариев. Среди скептиков оказался и президент России, по мнению которого парламентская республика в Киргизии вряд ли окажется жизнеспособной. Надо признать, что это как раз тот случай, когда скептицизм российского лидера не только питается стремлением отстоять «классово близкую» модель управления страной, но и подкрепляется историческим опытом. Действительно,
на пространстве бывшего СССР парламентская форма правления прижилась только в республиках Прибалтики и в Молдавии (причем в последней, похоже, президента скоро будут выбирать всенародным голосованием, а его полномочия существенно расширятся). В остальных постсоветских республиках президент не просто центральная политическая фигура, но чаще всего и единственная реальная.
В чем же дело? Почему парламентская республика не пришлась в СНГ ко двору? Чтобы понять это, следует хотя бы немного изучить историю вопроса. В большинстве стран, в которых данная форма правления смогла укорениться, наличествовали парламентское большинство и сильная, всерьез претендующая на власть оппозиция. Если хотя бы одно из двух отсутствовало, парламентской демократии элементарно не на что было опереться. Нет оппозиции — парламент вырождается в декоративную деталь государственной машины, в «место не для дискуссий». Нет парламентского большинства — исполнительная власть полностью выходит из-под общественного контроля и, в свою очередь, сама берет под контроль представительные органы.
Вспомним, как зарождался институт президентства в России. На избранном весной 1990 года Съезде народных депутатов РСФСР никакого большинства не было: около трети мандатов принадлежало «Коммунистам России», около трети (на самом деле еще меньше) — их оппонентам из «Демократической России», остальные депутаты составляли т. н. «болото». Добиваясь поста председателя Верховного Совета, Борис Ельцин был вынужден апеллировать не столько к демократам (их поддержка и так была ему гарантирована), сколько к этому самому центристскому «болоту», представителям советской и хозяйственной бюрократии. Опора была крайне ненадежной: поддержав Ельцина и демократов в одном вопросе, при обсуждении другого центристы отшатывались на сторону коммунистов, так что политическая хореография съезда описывалась поговоркой «шаг вперед, два шага назад».
Введение поста президента РСФСР выглядело в таких условиях как палочка-выручалочка. Тем самым многие вопросы, по которым парламентарии категорически не могли договориться, переводились в разряд «рабочих», «технических»: депутаты фактически снимали с себя ответственность, отдавая решения на откуп президенту.
Таким образом, в частности, осенью 1991 года была утверждена программа гайдаровских реформ: съезд выдал президенту карт-бланш, наделив его на год чрезвычайными полномочиями. Депутаты как бы отошли в сторонку — посмотреть, как новое правительство «в рабочем порядке» будет справляться с проблемами, которые руководство СССР копило десятилетиями.
Именно отсутствие консенсуса предопределило последующее поражение депутатов в их прямом столкновении с президентом. В отличие от исполнительной власти, твердо знавшей, чего она хочет, парламентарии так и остались жидкой массой, которой не давало растечься лишь яростное нежелание досрочных выборов. Немало неистовых демократов превратились в столь же неистовых антиельцинистов, примкнув к своим вчерашним оппонентам и сообща создав ситуационное большинство, однако единство противостоящего президенту лагеря было выстроено на песке. Да и сами депутаты прекрасно понимали: одолей они Ельцина — и тут же между ними вспыхнет не менее, а то и более бескомпромиссная междоусобная борьба. Именно поэтому у многих из тех, кто отнюдь не симпатизировал ни исполнительной власти, ни реформаторам, буквально отлегло от сердца, когда утром 4 октября танки открыли огонь по Белому дому: это означало, что гражданская война как минимум откладывается. Другими словами,
техническое преимущество президентской формы правления перед парламентской состоит в том, что первая может опираться и на негативный консенсус (и даже обходиться без консенсуса вообще), в то время как последняя — только на положительный.
Утверждаемое парламентом правительство дееспособно лишь тогда, когда имеет поддержку парламентского большинства, кабинет же, назначаемый президентом, может обойтись и без оной — мы это видели воочию.
В большинстве стран СНГ парламентское большинство если и складывалось, то либо при полном сохранении позиций прежней элиты (Туркмения, Узбекистан), либо на пике борьбы за государственный суверенитет (Молдавия, Закавказье). В последнем случае депутатское большинство рассыпалось в первые же годы независимости, далее имели место где открытая гражданская война (Азербайджан, Грузия), где длительный период политической нестабильности (Армения, Молдавия), но и то и другое лишь усиливало президентскую власть.
Верховные советы Украины и Белоруссии, до августа 1991 года контролировавшиеся партийно-хозяйственной номенклатурой, после объявления независимости фактически лишились стержня: отсутствие в них внятного большинства также весьма способствовало перетеканию полномочий к президенту. Точно так же прямо связаны первоначальная фрагментированность киргизского и казахского парламентов и утверждение в этих странах президентских режимов. В Таджикистане путь от государственного строя советского образца к нынешней форме административного доминирования, более всего напоминающей казахстанский либо азербайджанский вариант, и вовсе пролегал через гражданскую войну, мало способствующую формированию парламентской республики.
Единственным исключением из общего правила можно считать Молдавию, где установившийся в 90-е годы парламентско-президентский режим в начале нового века трансформировался в подобие парламентского: в стране были отменены всенародные президентские выборы, и глава государства стал избираться депутатами. Однако и это исключение принадлежит к числу подтверждающих правило: ключевую роль в принятии соответствующих конституционных поправок сыграли коммунисты, более других заинтересованные в новом порядке избрания главы государства: в конце концов, сформировав парламентское большинство, они взяли под контроль и исполнительную власть. Кроме того, даже будучи избираем парламентом, президент Молдавии никогда не был чисто номинальной, представительской фигурой. Именно он реально управляет страной — это справедливо в отношении как бывшего (В. Воронин), так и действующего (М. Гимпу) президентов страны.
Здесь самое время сформулировать еще одно правило:
чтобы парламентская республика выжила и не превратилась в фикцию, депутатское большинство должно не просто утверждать состав правительства, оно должно по полной программе отвечать за его шаги. При дефиците такой ответственности парламентское правление делается крайне шатким. И доказательство тому мы также наблюдали в своем недавнем прошлом.
Кабинет Евгения Примакова — единственное из постсоветских правительств, опиравшееся прежде всего на парламентское большинство. Поддержка этого большинства позволила в кои-то веки принять сбалансированный, т. е. бездефицитный, бюджет, открыв тем самым выход из затяжного экономического кризиса. Однако само парламентское большинство, судя по всему, не очень дорожило «своим» правительством. У него были все шансы продлить существование кабинета Примакова как минимум до парламентских выборов декабря 1999 года: президентская администрация явно готова была на это пойти и даже предложила проект соответствующего соглашения. Единственное, на чем она при этом настаивала, чтобы депутаты отказались от попытки импичмента, заведомо к тому же обреченной на фиаско. Однако в преддверии избирательной кампании всем отрядам оппозиции — и либералам («Яблоко»), и коммунистам (КПРФ и союзники), и популистам (ЛДПР) — показалось гораздо более выгодным не обременять себя поддержкой кабинета (вещь в принципе малопопулярная, а в российских реалиях 1990-х еще и крайне рискованная), а выступить в роли несгибаемых прометеев, бесстрашно бросающих вызов кремлевскому чудовищу. В результате спектакль с импичментом удался на славу (пусть и безрезультатно), вот только заплатить за него пришлось отставкой Примакова. Причем никто в Госдуме по этому поводу особенно не горевал — через неделю нижняя палата едва ли не конституционным большинством утвердила в премьерской должности президентского назначенца Сергея Степашина.
Кстати, для благополучия парламентского правления вовсе не обязательно, чтобы кабинет опирался на депутатов от одной партии. В тех европейских странах, чье политическое устройство А. Лейпхарт обозначил как «консоциативная демократия» (Нидерланды, Бельгия и др.), ни одна партия давно уже не получала на выборах сколько-нибудь значительного большинства голосов. Тем не менее правительства там довольно устойчивы, в том числе и потому, что в их состав входят представители почти (а иногда и абсолютно) всех парламентских партий.
Иначе говоря, фрагментированность фракционного состава парламента вовсе не помеха для парламентского правления. И главная причина непопулярности этой формы на постсоветском пространстве вовсе не в ней (хотя именно крайняя фрагментированность парламентов очень часто приводила к чрезвычайному усилению глав исполнительной власти).
Если бы у представителей различных фракций и депутатских групп были желание и готовность договориться, опираясь на соответствующую волю избирателей, парламентская республика выжила бы и в таких условиях.
Элита вообще гораздо более договороспособна, чем кажется на первый взгляд. И пример тому вновь отыскивается в новейшей российской истории. Государственная дума первого созыва, избранная в декабре 1993 года, буквально за пару дней договорилась о распределении руководящих постов нижней палаты — посредством пакетного соглашения. То есть консенсус был найден сравнительно легко. Почему же этот опыт не распространился на политические и экономические вопросы? Да потому, что соответствующего согласия не было в самом российском обществе. Избиратели «Яблока» не поняли бы поддержанную ими партию, если бы та пришла к соглашению как с «Выбором России», так и с КПРФ, а тем более с ЛДПР. И это касается всех без исключения политических сил. Без согласия же по принципиальным политическим вопросам невозможно и принципиальное парламентское большинство, а следовательно, и парламентское правление (большинство, которое обеспечивает в представительных органах исполнительная власть, не в счет, поскольку оно является продуктом не консенсуса, а навязывания обществу начальственной воли).
А теперь вопрос: существует ли подобное принципиальное согласие в сегодняшнем киргизском обществе? Недавние события в Оше и Джалал-Абаде говорят об этом так, что дополнительных уточнений не требуется. Страна, которая допускает резню в качестве метода решения разногласий между различными группами населения, вряд ли дозрела не то что до парламентской республики, но и до демократии вообще.
Автор — руководитель отдела политологии фонда ИНДЕМ.
